首发 | 王珺：美国公设辩护的运作、困境及反思（上）

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王珺：南开大学法学院2017届诉讼法学硕士。

感谢作者授权司法兰亭会首发。全文共四章，这里是前两章。注释略去。

摘要：本文以美国联邦最高法院司法判例为线索，考察了美国公设辩护制度如何从形式上的获得律师帮助权，逐步发展为由宪法、司法判例和刑事法令等共同确立，并在全美实施的制度。同时，站在整体主义的角度，对其组织、制度和运行程序进行了全面、透彻的考察，并进行了相应的反思。

美国公设辩护人办公室是负责项目运作的机构，不仅包括首席公设辩护人、辩护人助理等专业辩护人员，还聘用培训人员、调查员等辅助人员，使得办公室成为集调查、辩护、培训功能于一体的综合机构。公设辩护人具有辩护人和公职人员的双重身份，但其“公设”身份并不没有导致他们受控于政府、失去独立性，而成为实现更有效辩护的保障。

在联邦制和司法双轨制的影响下，美国的联邦及各州在公设辩护组织的构建方式上并不一致，但州立公设辩护模式成为大势所趋。同时，公设辩护组织的隶属关系也非常多样化，绝大多数州出于财政经费的考虑，即使面临公设辩护组织失去独立性的风险，还是选择由行政机关管理公设辩护。

美国公设辩护制度，经过百年发展，已形成了较完善的适用和运行程序：通过对被追诉人经济能力的详细考察和案件类型的限定，筛选出真正需要公设辩护的穷人；公设辩护人可参与从初次聆讯到第一次上诉的全部阶段；同时在辩护人指定程序、利益冲突案件解决，以及公设辩护代理的方式等方面，也形成了多元化选择机制。

目前，公设辩护已在美国贫困者辩护服务体系中占据最优势地位。但其一直面临案件负荷量高、经费危机和独立性危机的三重困境。公设辩护组织不得不裁减人员、关闭办公室，甚至冒着违宪的风险，采取“核选项”——拒绝代理新案件以缓解案件量和经费的双重压力。多州也纷纷改革成为州立模式以缓解经费压力。

面对独立性危机，多个州在人员任免、经费来源和冲突案件指定程序方面改革，以切断与政府、法院的关系，维持独立。三重困境也成为动力，推动着美国公设辩护不断改革，逐步走向成熟。

第一章  公设辩护制度的基本法理

第一节  公设辩护制度的法律基础

1.1.1  宪法第六修正案规定的获得律师帮助权

宪法第六修正案规定：“在一切刑事诉讼中，被告有取得律师帮助为其辩护的权利。”一直以来，联邦最高法院都认为获得律师帮助权服务于两个司法目标：在对抗制模式下，尽量减少被追诉人和追诉其犯罪的政府之间的不平衡；保证刑事审判过程中的公正和完整。因为刑事案件中的被追诉人与他们的政府对手相比，对于法律程序缺少了解，因此，制宪者赋予被追诉人获得律师帮助权，防止双方实力差距代替案件事实成为决定案件结果的力量。这就是公民获得律师帮助权所依靠的最根本法律基础。

但是在1833年著名的巴伦诉巴尔的摩案件中，首席大法官马歇尔指出，《权利法案》（宪法前十条修正案）限制的对象是联邦政府，而不包括州政府。因此，第六修正案所确立的获得律师帮助权只在联邦法院系统强制适用。

同时，第六修正案规定的获得律师帮助权仅指犯罪嫌疑人和被告人有聘请私人律师的权利。由于美国法律服务的高昂收费以及被追诉人大部分是穷人，绝大多数的被追诉人没有经济能力聘请私人律师。同时，也无法获得国家为其指定律师的进行辩护。在这种情形下，绝大多数被追诉者实际上并没有受到第六修正案的保护。

可见，获得律师帮助权在此时还是非常狭隘的权利。为了避免第六修正案成为一个单纯的形式，法庭应当免费为贫困者提供辩护律师。

1.1.2  联邦最高法院判例对获得律师帮助权的扩充

从20世纪30年代开始，最高法院关于获得律师帮助权的判例接连产生，对权利的内容一再进行限定、扩充。

在1932年的鲍威尔诉阿拉巴马州案中，最高法院判决：“在死刑案件中，若被告无资力聘请律师，同时又具有智力低下、文化程度底等特殊情况，政府应当为其聘请，无论被告人是否申请，否则侵犯被告人的‘正当程序’权利”。多数意见认为一项权利是否有必要在宪法条款中加以保障，是否应包含在第十四修正案保障的正当法律程序中，其判断标准如下：如果该权利被否定的话，决定我们社会、政治制度基础的自由和正义根本原则是否会被动摇。综合考虑权利的性质和法院的一贯做法，获得律师帮助权被认为是具有根本性质的权利。

这一判决确认了在死刑案件中，被追诉人获得律师辩护的权利延伸至州法院，从而扩大了第六修正案获得律师帮助权的适用范围。

1934年的约翰逊诉泽伯斯特案进一步扩展了获得律师帮助权适用的具体情况。联邦最高法院判决：政府应当为重罪案件中的贫困被告指派辩护律师，在审判中，联邦法院没有为请愿人指定辩护律师的行为侵犯了约翰逊的人身和自由权利，除非被追诉人在全面了解放弃获得律师帮助权可能产生的结果后，仍然选择并以合理的方式放弃权利。

但是，这一判决只适用于联邦法院，而没有延伸至州法院。

1963年的吉迪恩诉温莱特案是一个里程碑式的重要案件，本案裁定律师权是每一位美国公民不可缺少的宪法权利，各州法院应为被控刑事重罪的贫穷被告免费提供辩护律师。吉迪恩案改变了贝茨案的判决要旨，推翻了只有“特殊情况”的被告人才有权获得指定律师的判决。联邦最高法院9位大法官全体一致认为，获得律师权帮 助权是公平审判能否实现的最基本保障，应当纳入宪法第十四修正案“正当法律程序”的保护之列；宪法第六修正案要求对于任何一个被指控犯重罪的被告人，如果其没有聘请私人律师的经济能力，那么州就应当为其提供律师。

吉迪恩案在当时的美国引起巨大的轰动，如果鲍威尔案的威力是使得美国人开始意识到贫困者获得律师帮助权利是基本人权，那么吉迪恩案的重要性就体现在国家真正成为为贫困者提供辩护服务的责任人。沃伦大法官也指出：“吉迪恩案件相当于一场革命，贫困被告人辩护服务是一项公共责任，这项责任应当由社会通过当地有组织的体系来承担。” 

此后，联邦最高法院又借助几个案件进一步扩大了获得律师帮助权的适用范围。1967年In Re Gault 案件是关于未成年获得律师帮助权的案例，联邦最高法院将获得律师帮助权利的案件范围扩大到被指控可能判处监禁的贫困少年犯罪嫌疑人案件。1972年的阿杰辛格诉汉林姆案进一步将案件范围扩大，即在任何重罪案件中，哪怕根本不可能被判处无期徒刑的案件，联邦或者州都要求为其指定辩护人。1979年的斯科特诉伊利诺伊州案，最高法院明确指出能够获得律师帮助的贫困者必须是确实有可能被判处立即监禁的被追诉人，只科处罚金的情形被排除在外。在2002年阿拉巴马州诉谢尔顿案中，联邦最高法院纠正只有可能被判处立即监禁的贫困被告人才能获得州指派的辩护律师的观点，裁定对于可能被判处缓刑的贫困被告人，最终也有可能受到监禁，因此政府也应当为其指定律师进行辩护。

1.1.3  《刑事审判法令》建立公设辩护服务制度

1964年通过的《刑事审判法令》不仅将联邦最高法院的判例精神法典化，还首次明确规定了指定律师代理的具体内容，主要涉及法官为被追诉人指定律师的程序、指定律师可以参与的诉讼阶段和更换程序、指定律师获得补偿的程序等。但遗憾的是，公设辩护人制度并出现在本法案中。直到1970年国会通过了关于《1964年刑事审判法令》的修正案，增加了公设辩护人制度、联邦地区法院的报告制度和财政拨款制度。                                        

在1970年的修正案中，关于公设辩护人制度的规定主要包括三个方面。首先是公设辩护组织设立的资格问题。只有每年需要指定律师的被追诉人超过200名的司法辖区才有资格组建公设辩护组织；两个及以上的相邻司法辖区或地区可以联合建立公设辩护组织。其次是关于公设辩护组织的构建方式，即联邦公设辩护组织和团体公设辩护组织。最后是公设辩护项目的管理工作由联邦法院行政办公室负责。

在1970年修正案的指导下，各州结合本州司法现状陆续建立起各自的指定律师制度和公设辩护人制度。

第二节  公设辩护制度的价值分析

1.2.1  公设辩护制度是履行国家责任的体现

美国《独立宣言》中写到，我们认为下述真理是不言而喻的：人人生而平等，造物主赋予他们若干不可让与的权利，其中包括生存权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这些权利，人们才在他们中间建立政府，而政府的正当权利，则是经被统治者同意授予的。从法理上看，公民让渡一部分自己的权利，这些权利聚集就成为国家和政府执政的合法性基础，那么公民就有权要求国家保障其法律权利的实现。

20世纪30年代起，福利国家思想受到推崇，政府以促进经济发展、为民众提供社会庇护为己任，实施和完善社会保障、福利制度。此时，一直属于慈善事业的法律援助开始被纳入社会保障体系中，成为国家治理结构的重要组成部分。刑事法律援助的国家义务化是“法律面前人人平等”“正义应当同样给予贫困的人”等人权理念的必然要求，体现了公民权利与国家义务的一体两面性。

1.2.2  公设辩护制度是公民权利保障的体现

在对抗制的诉讼模式下，法官大多只是中立听证，由双方当事人及其律师通过出示证据、询问证人、法庭辩论等方式推动诉讼程序的向前进行。因此，律师在诉讼过程中发挥着无可替代的作用。在鲍威尔案中，执笔大法官生动地论述了律师在审判中的作用：“不论历史还是现在，接受审判权利中必然包含获得律师帮助权利，在很多案件中，如果缺少了律师帮助，那么接受审判的权利就无法实现；即使是聪明、博学的法律外行人士，基本上也不具备法律专业技术，当面临犯罪指控时，他甚至无法判断指控正确与否”。对于不熟悉刑事证据规则、保释程序、陪审团选择方式、指控答辩以及辩诉交易程序等的外行人，他缺乏法律知识与技术来进行有效的自我辩护，如果没有律师的帮助，他可能面临错误的刑事指控。聪慧而博学的人都可能面临这样的困境，更不用说无知的、教育水平低的人了。在任何一个案件中，如果联邦或州法院武断地拒绝了当事人要求聘请律师或请求指定律师的要求，那么，这种拒绝毫无疑问是对接受审判权利的否定，从宪法意义上说，是对正当程序的否定，是对《权利法案》的公然违背。

立法的力量就应该总是倾向于维持平衡，因为事物的力量总是倾向于摧毁平等。刑事诉讼中的检察官代表国家执行法律，有强大的公共财政作为支持，并且享有法律赋予的强制性手段，具有很大的自由裁量权却又不对任何组织和个人负责。因此，为了维持对抗双方的平衡状态，被追诉人要求获得律师的帮助就是必需的。与指定律师和合同律师相比，公设辩护人具有“公设”优势，他们作为政府雇员，其无偿辩护行为是国家职能行为的组成部分，强大的政府支持使得他们与检察官势均力敌，在诉讼程序中进行平等竞争。

第二章  公设辩护的组织与经费

第一节  基本单元：公设辩护人办公室

公设辩护人办公室是公设辩护组织运行的核心动力。以是否代理案件为标准，可将人员分为公设辩护人和辅助人员。

 2.1.1  公设辩护人

公设辩护人是办公室中直接从事代理案件，从事刑事诉讼工作的人，其数量和组成结构能够反映这个公设辩护服务项目的构建方式和繁荣程度。表1是美国司法统计局公布的2013年全美州立公设辩护项目拥有的全职等效(full-time equivalent)辩护人数量。

表1 2013年州立公设辩护项目辩护人数量

	全职等效辩护人总数	首席公设辩护人	管理人	监督律师	公设辩护人助理
总数	5385	338	188	580	4279
阿拉斯加州	100	1	1	15	83
阿肯色州	24	9	8	1	6
科罗拉多州	423	22	2	60	339
康涅狄格州	276	27	12	39	198
特拉华州	93	1	5	6	81
哥伦比亚特区	109	1	12	11	85
夏威夷州	108	5	6	4	93
爱荷华州	221	13	1	19	188
肯塔基州	402	31	11	45	315
路易斯安那州	212	4	14	12	182
马里兰州	596	26	18	75	477

表1 2013年州立公设辩护项目辩护人数量（续）

	全职等效辩护人总数	首席公设辩护人	管理人	监督律师	公设辩护人助理
马萨诸塞州	248	29	9	38	172
明尼苏达州	330	10	11	31	278
密苏里州	373	36	6	48	283
蒙大拿州	146	21	13	0	112
新罕布什尔州	139	10	9	0	120
新泽西州	527	25	22	24	456
新墨西哥州	218	10	3	15	190
北卡罗来那州	/	/	/	/	/
北达科他州	24	4	0	7	13
俄勒冈州	/	/	/	/	/
罗德岛州	64	4	16	6	38
南卡罗来那州	202	1	1	16	184
佛蒙特州	48	9	0	10	29
弗吉尼亚州	329	30	4	79	216
西弗吉尼亚州	138	4	17	4	113
威斯康辛州	/	/	/	/	/
怀俄明州	53	9	1	15	28

2.1.1.1  首席公设辩护人

首席公设辩护人（以下称首席）是一个办公室的主导者。根据1970年《1964年刑事审判法令》修正案的规定，在联邦层面上建立起与联邦检察官职位相对应的联邦公设辩护人。但是首席公设辩护人的任命制度与联邦检察官不同，联邦公设辩护组织的首席由所在地区的联邦巡回上诉法院任命而非由美国总统任命，而州立首席的任免权在州长和由行政长官和法官等组成的委员会手中，县立组织的首席多数由地区行政长官任命。

公设辩护人设置层级与公设辩护组织的设立方式相关，在州主导的公设辩护体系中，设置一个负责全州贫困者辩护事业运行的委员会，由一位首席辩护人统领，将州划分成多个司法地区，每个地区都有自己的首席；在以县主导或者州县共同主导公设辩护事业的州，每个县或者司法辖区由一位首席管辖，而没有总首席统领全州事务。

与检察官相同，首席通常不直接从事为贫困者无偿辩护的事业，公设辩护人助理则在首席辩护人的领导下，具体办理辩护案件。首席的主要职责是管理办公室的日常运营事务、案件管理工作和办公室职员的监督管理工作，但其最主要的工作职责是向州县政府以及社会团体筹集公设辩护项目的运营资金。

公设辩护人助理以及其他支持性人员的任免权利并不掌握在首席手中，他们的任命权力仍然掌握在当地法官手中，可以说，首席对办公室人员任免基本没有控制权。首席对他办公室的态度与首席检察官差不多，他不把自己当成管理者，宁愿处理案件，这种态度是多种原因造成的：个人偏好和听之任之，喜欢出庭，以及对于改善办公室无能为力的感觉。

2.1.1.2  公设辩护人助理

公设辩护人助理负责直接从事刑事案件的代理工作，他们通常是法学院毕业的年轻人。如表1，截至2013年，美国27个州以及哥伦比亚特区共有513个公设辩护人办公室，共有4279位公设辩护人助理，平均每间办公室拥有8.3位辩护人助理。人数最多的是马里兰州和新泽西州，人数最少的是阿肯色州。州立公设辩护体系每年负担案件量高达160万件，平均每位公设辩护人助理每年要处理的案件数量高达600多件。根据2007年的统计数据，县立公设辩护项目每年处理案件400多万件，等效辩护人10705位，年平均负荷量为约380件。其中还包括复杂的重罪案件和死刑案件，公设辩护人的案件负荷量可想而知。

2.1.1.3  监督律师和管理人

监督律师(Supervisory attorney)是指不但直接代理案件，而且在办公室担任管理职务的辩护人。但并非每个州的公设辩护项目都有，在马里兰州、马萨诸塞州、明尼苏达州等公设辩护项目发展比较成熟的地区都有数量可观的监督律师。

管理人(managers)是指在办公室中担任主要管理职务，但是并不直接参与案件代理工作的律师或者非律师。2007年州立公设辩护项目中只有62位管理人，且只存在与少数几个州，到2013年增加为188名管理人。管理人大幅增加的原因主要由两个，一是公设辩护项目案件多、人员多、事务多，客观上需要更多地行政人员分担首席的管理事项，二是越来越多的州公设辩护委员会统领全州贫困者辩护服务事务，管理合同律师和指定律师项目，需要更多行政管理人员。行政管理人员的增加表示公设辩护项目和贫困者辩护服务体系越来越完善，人员分工越来越详细，体系逐渐成熟。

2.1.1.4  兼职公设辩护人

首席及其助理通常是全职的，但在实践中，兼职公设辩护人还是普遍存在的。各州对于兼职公设辩护人的态度往往偏向两个极端，以科罗拉多州以及新泽西州为例，其公设辩护人助理的数量在各州中名列前茅，但没有一位兼职助理；明尼苏达州的兼职公设辩护人数量占全部助理数量的45%，阿肯色州的兼职公设辩护人数量占总人数的23%。其他州立公设辩护项目基本不雇用兼职公设辩护人。

明尼苏达州自建立公设辩护项目以来，一直都在雇用兼职公设辩护人进行辩护服务，选择采用全职和兼职公设辩护人混合形式，期望兼顾两种方式的优点。表2是明尼苏达州公设辩护委员会在1996年评估报告中对全职模式的优缺点进行的归纳。总体来说，全职公设辩护人模式在成本控制、行政管理和诉讼质量方面都占据很大优势；对于冲突案件而言，越来越多的组织开始设立冲突案件办公室、或者通过指定律师和合同律师制度加以解决，所以这不再是全职模式的缺点。

在2010年的《公设辩护人评估报告》中，明尼苏达州立法审计委员会进一步指出了兼职公设辩护人模式的优缺点(表3)，兼职公设辩护模式的优势在人口和案源少的地区才能发挥较大优势，但公设辩护项过度依赖兼职辩护人，公设辩护委员对公设辩护人的监督管理会受到影响，辩护质量也无法保障。立法委员会建议公设辩护委员会从长远角度考虑过度倚重兼职辩护人的现象，平衡全职辩护人和兼职辩护人的数量。

表2 全职公设辩护人模式的优缺点   

表3 兼职公设辩护人模式的优缺点

虽然全职和兼职公设辩护人各有利弊，但要最大限度发挥公设辩护制度的优势，必须保证全职公设辩护人的数量。与兼职辩护人相比，全职辩护人有更多的时间和经历投入到案件的调查取证和诉讼辩护工作中，辩护质量更有保障。而且，实践证明，兼职辩护人往往与水平代理紧密相关，而水平代理方式对诉讼的有效性和连贯性都是很大的威胁。

2.1.2  公设辩护人的双重身份

公设辩护人的第一重身份是公职人员。对公职人员的最基本要求就是执行上级命令，提升工作效率。特别是州县层面公设辩护人的选任大权掌握在州长和特别选举委员会手中，首席辩护人必然在政府的政策影响下进行本地区公设辩护政策的制定和无偿辩护服务的管理工作。事实上，公设辩护组织也一直被认为是代表政府履行其司法援助职责的法律机关。

公设辩护人的第二重身份是辩护律师。《美国律师协会职业行为示范规则(2004)》规定了律师的勤勉义务，律师应当不顾任何反对、障碍和个人不便，代表委托人从事某项事务，并可以采取为了证明委托人的诉讼或者努力的正当性所需要的任何合法和道德措施。律师也必须执着于委托人的礼仪，应当热忱地为委托人的利益进行辩护。对于律师而言，维护被代理人权益是最重要的职业道德要求。

公设辩护人扮演着两种角色，担负着两种不同的职业道德要求。公设辩护人作为政府雇员，却要在法庭上与代表国家执行法律的检察官进行博弈，公设辩护人应当如何处理两种相互冲突的职业伦理呢？在波尔克郡诉多德森案件中，最高法院认为，当公设辩护人代表政府进行人员任免以及执行行政和调查职能时，的确是在为政府工作；但当公设辩护人为被追诉人提供辩护服务时，其与法官和检察官不同，不应当被认为是政府职员。在2009年，联邦最高法院在雷蒙特州诉布瑞琳案中明确了公设辩护人在刑事诉讼中的职责。一旦律师接受委托成为某位被追诉人的辩护人，那么无论是私人律师、指定律师还是公设辩护人，其职责都是一样的；除去报酬支付方式的不同，其与被告人之间的关系与任何律师与客户之间的关系别无二致。

因此，公设辩护人的“公设”身份不应当成为其受控于政府、失去辩护人应当具备独立性的原因，而应当是实现更有效辩护的收入、职位保障。

2.1.3  辅助人员

辅助人员主要包括助理律师（Paralegals）、案件筛选员（indecency screeners）、调查人员(investigators)以及支持性人员等。

助理律师是接受过专业法律教育和培训，但还没有获得律师资格，负责帮助公设辩护人处理一些与案件有关的法律事务的人员。

案件筛选员负责对申请援助的案件进行基本调查，确认申请人经济状况和可能被判处的刑罚是否符合法律援助标准。

调查人员是帮助公设辩护人进行案件调查取证的人，调查人员的存在能够弥补公设辩护人与检方在证据方面的差距。

支持性人员包括行政人员、文书、培训人员、法医、信息技术人员、翻译人员、临床心理学家等人员。

辅助人员及其提供的服务是公设辩护制度的重要特色和显著优势，与合同律师制度和指定律师制度相比，公设辩护人不需要向法院申请就能获得调查员、各类专家的帮助，辅助人员完善了公设辩护组织的职能。

如表4统计，2013年州立公设辩护组织拥有的辅助人员的总计3763名，其中行政和文书人员占总数的43%以上，直接辅助公设辩护人代理案件的调查人员和助理律师有1174名。

表4  2013年州立公设辩护项目中辅助人员的数量

	总数	调查人员	筛选员	助理 律师	行政 人员	文书	培训 人员	律师助理/实习生
总数	3763	944	277	230	672	976	40	624
阿拉斯加州	75	16	/	12	5	30	/	12
科罗拉多州	208	105	15	5	59	15	1	8
康涅狄格州	140	60	0	9	0	38	1	32

表4 2007年州立公设辩护项目中辅助人员的数量（续）

	总数	调查人员	筛选员	助理 律师	行政 人员	文书	培训 人员	律师助理/实习生
夏威夷州	32	7	0	0	23	2	0	0
爱荷华州	69	26	0	1	31	0	1	10
肯塔基州	160	50	0	8	46	50	5	1
路易斯安那州	102	71	11	8	/	/	2	4
马里兰州	1012	16	181	12	50	450	3	300
马萨诸塞州	110	43	0	2	33	18	13	1
威斯康辛州	168	43	4	2	92	17	3	10
佛蒙特州	33	14	0	1	11	6	1	0
弗吉尼亚州	178	53	0	0	109	14	2	/
西弗吉尼亚州	17	5	0	4	/	/	0	8
怀俄明州	25	5	/	/	5	0	/	15
明尼苏达州	158	42	0	27	69	6	1	13
密苏里州	68	59	0	7	/	/	2	0
蒙大拿州	112	38	11	0	52	9	2	0
新罕布什尔州	78	26	0	0	44	7	1	0
特拉华州	64	7	12	4	35	5	1	0
哥伦比亚特区	244	30	11	3	/	/	1	200

对于5385名辩护人而言，每6位辩护人才能配备一位调查人，每23位辩护人才能配备1位助理律师。调查人员和助理律师的缺乏必然导致公设辩护人巨大工作量；加之案件筛选员的匮乏，绝大多数申请都会通过，公设辩护组织2013年面对超过560万件案件，辩护质量自然难以保证。

第二节  公设辩护组织的分布状况

1914年1月，加利福尼亚州洛杉矶县建立了美国第一个也是世界第一个公设辩护人办公室。公设辩护组织的分布受到双轨制司法体制影响，以经费来源作为划分依据，分为联邦层面公设辩护组织和州县层面公设辩护组织。从办公室数量、服务人口数以及受案量等方面比较，州县层面的公设辩护组织在公设辩护体系中发挥主导作用，是公设辩护项目实施的中坚力量。

2.2.1  联邦层面公设辩护组织及其分布

2.2.1.1  联邦公设辩护组织

根据《1970年联邦审判法令》的规定，联邦层面的公设辩护组织包括联邦公设辩护组织(federal public defender organizations)和社区辩护组织(community defender organization)。

联邦公设辩护组织是联邦机构，组织中的职员也是联邦雇员。联邦首席公设辩护人任期为4年，由组织所在地的巡回上诉法院任命。国会之所以没有将任命权交给联邦地区法院，是因为公设辩护人主要在地方法院代理刑事案件，这一规定是为了让公设辩护人独立于地方法院。 

2.2.1.2  社区辩护组织

社区辩护组织是在联邦地区法院从事援助辩护，其创始资金和运营资金都是来自于联邦司法部门。社区辩护组织的运作由一个理事会或者在州郡提供辩护服务的非盈利法律服务团体分支进行监督。目前，全美共有15个社区公设辩护组织，第七司法巡回区有4个，第十一、第九和第六司法巡回区各有3个，第二、三巡回区各有1个。

2.2.2  州县层面公设辩护组织及其分布 

图1  各州公设辩护组织构建方式概览

各州县根据本地区的财政状况、司法制度以及现实需求等因素建立各自的公设辩护项目，因此，各州县的公设辩护项目构建方式并不统一。图1反映美国州县立公设辩护项目的分布情况。

美国司法统计局2013年的统计结果显示，全美49个州以及哥伦比亚特区为提供公设辩护服务而建立了公设辩护人办公室。缅因州一直未建立公设辩护项目，其一直采用指定律师和合同律师的方式提供贫困者辩护服务。

2.2.2.1  州立公设辩护组织及其分布

全美共有27个州以及哥伦比亚特区选择州立公设辩护组织构建方式，这些州是阿拉斯加州、阿肯色州、科罗拉多州、康涅狄格州、特拉华州、夏威夷州、爱荷华州、肯塔基州、马里兰州、马萨诸塞州、明尼苏达州、密苏里州、蒙大拿州、新罕布希尔州、新泽西州、新墨西哥州、北卡罗来纳州、罗德岛州、佛蒙特州、弗吉尼亚州、威斯康辛州、怀俄明州，以及从县立模式转换的路易斯安那州、北卡罗来那州、西弗吉尼亚州、南卡罗来那州和俄勒冈州。

哥伦比亚特区的公设辩护组织的经费来源自联邦政府，但是其不受任何一个司法地区管辖，而且其运作方式与州立公设辩护组织类似，因此将其归类为州立模式。

2013年调查数据显示，在这些州共建立起513个公设辩护人办公室，雇用全职等效辩护人的数量为5385位，服务人口数1.03亿，当年的案件负荷量高达2672760件，当年总经费约为10亿美元。

通常每个州都有州辩护人委员会统一对州立公设辩护项目的运作进行监管，这个委员会既对全州办公室进行行政管理，又为公设辩护项目提供运行资金。以阿肯色州为例，公设辩护人委员会(public defender commission)负责全州贫困者辩护服务，其主要职能有：

1.为全州公设辩护项目的运作制定政策和标准，特别是如何确定申请人的经济状况是否达到贫困标准;

2.为全州公设辩护人办公室组织和运作制定政策和标准，包括资金制度、补偿制度、人员任免制度以及为特定案件中对指派律师的经验要求;

3.负责全州公设辩护人办公室的人员调配工作，以及为了处理临近司法区之间的冲突案件或者为了平衡司法区案件负荷量而批准案件的再分配;

4.为每个司法辖区统计愿意提供援助辩护的社会律师名单以及符合其他资格的人员名单;

5.另行统计愿意为死刑案件提供援助辩护的社会律师名单。

2.2.2.2  县立公设辩护组织及其分布

全美有22个州建立县立公设辩护项目，这22个州分别是阿拉巴马州、亚利桑那州、加利福尼亚州、佐治亚州、爱达荷州、伊利诺伊州、印第安纳州、堪萨斯州、密歇根州、密西西比州、内布拉斯加州、内华达州、纽约州、北达科他州、俄亥俄州、俄克拉荷马州、宾西法尼亚州、南卡罗来纳州、田纳西州、德克萨斯州、犹他州、华盛顿州。

截至2007年，县立公设辩护组织共设立530个办公室，雇用全职等效辩护人10705人，服务人口数约为1.668亿人，当年的案件负荷量高达4081030件，当年总经费约为14.767亿美元。

县立公设辩护组织由地方司法辖区进行行政管理并提供经费。按照经费来源分类，县立公设辩护组织可以分为县资助的办公室以及州县共同资助的办公室。

2.2.2.3  公设辩护组织的全州化趋势

比较2007年与2013年的数据可以看出，县立公设辩护项目在办公室数量和案件负荷量方面都远超州立辩护项目。但是，从公设辩护制度的发展历史来看，州立模式是大势所趋，1982年采取州立模式的州有17个，1999年增加到19个，2007年增加到23个，2013年增加到27个。全州化的公设辩护项目具有以下几个优势：

首先，全州化公设辩护项目有利于提高辩护质量。在实行县立模式的德克萨斯州，各县间资源差距很大，特别是黑人聚集区的公设辩护资源相对匮乏。建立全州范围的公设辩护项目，由州委员会调配全州的公设辩护资源，使得州内的被贫困追诉人能获得同等质量的辩护服务。 

其次，全州化公设辩护项目有利于维护公设辩护组织的独立性。对于县立公设辩护组织独立性的最大威胁是地方政府。在县立模式下，首席公设辩护人的任免权掌握在当地政府或者政府主导的委员会手中，公设辩护人助理的任免权掌握在地方法院法官手中，组织的运作经费也全部或者大半来自县政府，这都使得公设辩护办公室容易受到政府的影响甚至是控制。公设辩护项目的全州化使得人员任免权和资金来源都脱离地方控制，在州管理机构的垂直领导下独立地进行辩护服务。

最后，全州化公设辩护项目有利于成本控制。在没有建立全州化公设辩护体系的州中，公设辩护项目、指定律师项目以及合同律师项目共同组成州贫困者辩护服务体系。指定律师制度与合同律师制度的经费支出具有很大的不确定性，除了支付给律师的酬劳外，案件调查、专家聘用等费用都需要额外支付，援助律师或者怠于履行辩护义务，或者为高效辩护而消耗本就为数不多的经费。全州性公设辩护项目的建立可以通过聘用调查员、各类专家而实现资源的集中，雇用少量具有经验的公设辩护人代替成本较高的社会律师，控制贫困者辩护项目的成本。

第三节  公设辩护组织的隶属

因为各州相对独立、司法制度不尽相同等原因，美国公设辩护组织的隶属关系非常多元化，大致可以分为隶属行政机关、司法机关、非盈利机构三种模式。本节以联邦公设辩护组织、21个州立公设辩护组织以及哥伦比亚特区的辩护组织为例说明。

2.3.1  公设辩护组织隶属于行政机关

公设辩护组织隶属于行政机关是最常见的管理模式，在21个州中有19个州属于这种管理模式。

2.3.1.1  公设辩护组织隶属于行政机构

22个州中有11个州的公设辩护组织隶属于行政机构。

例如，阿拉斯加州的公设辩护机构负责全州贫困者辩护服务的提供，其隶属于州政府的行政部门(department of administration)。肯塔基州的公设辩护组织隶属于州的公共事业部门(department of public advocacy)。为了行政管理的目的，夏威夷州的公设辩护人办公室隶属于州预算与财务部(department of budget and finance)。新泽西州的公设辩护组织办公室隶属于州的财政部门(department of treasury)。

2.3.1.2  公设辩护组织隶属于司法机构

21个州中有5个州的公设辩护组织隶属于各州的司法部，分别是科罗拉多州、康涅狄格州、明尼苏达州、北卡罗来纳州和弗吉尼亚州。

例如，科罗拉多州的公设辩护组织隶属于一个叫做州公设辩护人办公室的行政司法机构(judicial agency)；康涅狄格州的公设辩护服务委员会负责管理全州公设辩护服务项目，单纯出于财政和预算的目的，其隶属于州司法部，委员会的7名成员中，有两位州首席大法官指定的上诉法院法官；明尼苏达州的公设辩护委员会也是隶属于政府中的司法部，7名成员中有4名来自州最高法院的法官。

2.3.1.3  公设辩护组织隶属于独立机构

21州中有3个州的公设辩护组织隶属于州政府中的独立部门，分别是特拉华州、马萨诸塞州和密苏里州。

特拉华州的公设辩护人办公室与马萨诸塞州的公共咨询服务委员会(committee for public counsel services)隶属于州政府的独立机构。密苏里州的公设辩护人办公室是州政府的司法分支中一个独立机构(independent department of the judicial branch of the state government)。

2.3.2  公设辩护组织隶属于司法机关及非营利机构

联邦公设辩护组织隶属于联邦法院行政管理局(administrative office of the United States courts)的辩护服务处(Advocate Service office)，这个管理局是一个由接受司法会议(the Judicial Council)领导的、由专业行政人员组成的机构，作为联邦法院系统行政事务集中管理机构，管理联邦法院的预算、人事、采购和其他日常及服务性事务。

在享誉全美的哥伦比亚特区，由一个名为公设辩护服务(Public Defender Service)的组织提供贫困者辩护服务。哥伦比亚特区的公设辩护服务项目属于联邦项目，其全部经费也是来自联邦财政部，但是其公设辩护组织是一个独立的法律机构，由11个受托人(trustees)组成的委员会进行管理。

新罕布什尔州的公设辩护人的经费全部来源自州政府，但是其隶属于一个私人的、独立的非营利组织。

2.3.3  对于多元化隶属关系的分析

2.3.3.1  对于公设辩护组织隶属行政机关的分析

在本文提及的23个公设辩护组织中，有19个公设辩护组织是隶属于行政机关的，这种模式是最常见也是数量最为庞大。为贫困者提供辩护服务是政府的责任，但是，很多人对于这种隶属模式表示担忧。在刑事诉讼中，检察机关已经代表政府实施追诉行为，如果公设辩护组织也隶属于政府，政府就在扮演着两个相互矛盾的角色。这种情形下，就存在公设辩护组织受政府刑事政策的不当影响而忽视甚至损害被追诉人权利的风险。出于这种担忧，有些州选择将公设辩护组织设置在政府中的独立机构，希望能够增强公设辩护组织的独立性。

即使面临公设辩护组织失去独立性的风险，大多数的州仍然选择这种模式主要还是考虑到财政经费问题。无论是联邦层次还是州县层次的辩护组织，其经费的主要来源是政府，私人资金所占比例极小。当前，各州公设辩护项目所面对的最大障碍就是资金匮乏，公设辩护组织隶属于行政机构，特别是财政部门，对组织争取更多的运作经费是有利的。

行政体系具有的上令下行的高效率运作模式对于公设辩护组织，特别是实施全州化公设辩护的地区而言是必需的。因为，全州化的公设辩护项目通常是在州内的各个县或者司法地区建立分支机构，由一个组织进行统一管理。在一些较大的州内，就必须运用行政管理模式监管十几个分支机构的运行。

2.3.3.2  对于公设辩护组织隶属司法机关的分析

目前，隶属司法机关的只有联邦公设辩护组织，这些公设辩护组织通常有充足的联邦财政经费来源，而且其首席公设辩护人的任免权掌握在联邦法院手中。相对于隶属行政部门，这种隶属模式对于维护公设辩护组织的独立性更有保障。

但在地方法院对公设辩护人的任免有决定权的前提下，隶属于司法机关能否维护州立、县立公设辩护组织的独立性还有待讨论。

2.3.3.3  对于公设辩护组织隶属非营利组织的分析

这种隶属模式对于维护公设辩护组织的独立性而言，是最为理想的。而且，哥伦比亚特区公设辩护项目的良好运作也证明这一模式的优越性。但是，在没有充足经费来源保障的情况下，这种隶属模式是很难维持的。特别是在非营利组织或者管理委员会成员的选择上，要考虑到当地团体援助机构的情况、公设辩护组织与社会律师的关系等问题，必须周全考虑这些地方化的因素来决定是否适合此种隶属模式。

对于隶属关系的选择，不能一概而论某种隶属关系绝对优于其他模式，本文认为应当以下列三点作为评判标准选择最合适的隶属模式。首先，能否保证公设辩护组织有稳定且充足的经费来源，这是州县层次公设辩护组织能够继续发挥作用的关键因素；其次，能够最大程度保持公设辩护组织的独立性；最后，能否保障公设辩护组织高效运行，能否提高公设辩护服务的质量。

第四节  公设辩护组织的经费制度

2.4.1  公设辩护组织的经费来源

公设辩护组织经费的可能来源分为联邦经费、州经费、县经费、市(city)经费以及其他经费(包括基金捐赠和私人捐赠等)。

但实际上，各种经费来源所占份额大有差异。表5反映了1999年全美100个人口大县中贫困者辩护服务项目的经费来源比例。来源于县级政府的财政经费是最主要来源。在这100个人口大县中，全部经费都来自州政府的有8个，全部经费都来自于县政府的有25个，全部经费来自联邦和其他的县各有1个；经费大部分来自州政府的有23个县，经费大部分来自县政府的有28个，经费大部分来自市政府的有3个；有15个县是混合经费来源。

表5   100个人口大县中的贫困者辩护服务项目经费来源比例

经费来源类型	总经费（100%）
州经费	25.3%
县经费	59.8%
市经费	9.0%
联邦经费	2.5%
其他经费	3.4%

在2016年11月公布的《2013年州立贫困者辩护体系》报告中，详细列举了27个州以及哥伦比亚特区公设辩护组织的经费来源及其比例(详见表6)。

表6  2013年州立公设辩护组织经费来源及比例

来源 州	联邦政府	州政府	县政府	申请	捐赠	其他
特拉华州	100.0	0.0%	0.0%	~%	~%	0.0%

表6  2013年州立公设辩护组织经费来源及比例(续)

来源 州	联邦政府	州政府	县政府	申请	捐赠	其他
罗德岛州	1.3	98.7	0.0	~	~	0.0
爱荷华州	0.0	97.2	2.8	~	0.0	0.0
明尼苏达州	2.0	95.6	0.0	~	~	2.4
佛蒙特州	0.0	95.0	0.0	5.0	0.0	0.0
密苏里州	0.0	91.6	0.0	~	3.0	5.4
北达科他州	0.0	85.7	0.0	2.9	11.4	0.0
怀俄明州	0.0	85.0	15.0	~	0.0	0.0
肯塔基州	0.0	67.0	0.0	~	33.0	0.0
南卡罗来那州	0.0	50.7	46.1	2.0	0.0	1.1
路易斯安那州	0.2	48.8	1.7	1.5	1.1	46.8
俄勒冈州	0.0	0.0	0.0	100.0	0.0	0.0
康涅狄格州	0.0	0.0	0.0	100.0	~	0.0
新泽西州	0.0	0.0	0.0	~	100.0	0.0
北卡罗来那州	0.0	0	7.0	9.7	82.6	0.8
阿肯色州	/	/	/	/	~	/
哥伦比亚特区	100.0	0.0	0.0	0.0	0.0	0.0
阿拉斯加州	0.0	100.0	0.0	~	0.0	0.0
夏威夷州	0.0	100.0	0.0	~	~	0.0
新罕布什尔州	0.0	100.0	0.0	~	0.0	0.0
马萨诸塞州	0.0	100.0	0.0	0.0	0.0	0.0
西弗吉尼亚州	0.0	100.0	0.0	~	~	0.0
马里兰州	0.0	99.8	0.0	0.0	0.0	0.2
新墨西哥州	0.0	99.4	0.0	0.6	0.0	0.0
科罗拉多州	0.0	99.2	0.6	0.0	~	0.2
蒙大拿州	0.0	99.2	0.0	~	0.7	0.1

其中，特拉华州（隶属独立机构）和哥伦比亚特区(隶属非营利机构)的经费全部来自联邦政府；有6个州的经费全部来自州政府，90%以上经费来自州政府的有9个,60%以上经费来自州政府的有3个州；俄勒冈州和康涅狄格州的经费全部来自县政府；经费全部或绝大部分来自申请的州有2个；南卡罗来纳州和路易斯安娜州都有两个经费来源，但来自州政府的经费比例仍在半数；新泽西州和北卡罗开那州经费主要来自捐赠。

综上所述，公设辩护项目经费主要来源于政府财政资金，基金和私人资金所占比例极小，这也体现了为贫困者提供给辩护服务是国家责任的理念。同时，公设辩护项目经费来源还体现出另一个特点：由三级政府共同负担。

原因主要有两点：首先，美国实行的是分级财政体制，这种分级财政以中央政府、州政府和县政府（也称地方政府）的事权划分为基础，在事权划分明确的前提下，美国各级财政又划分了财权，各级财政资金都主要运用在本级的公共事务活动中；其次，公设辩护组织的设置层级和隶属关系决定了各个公设辩护组织是属于各级政府的事权范围内，这一点在实施州立公设辩护模式下体现得最为明显。

2.4.2  多元经费模式的分析对比

哥伦比亚特区的公设辩护组织发展成熟、运作良好，是众多组织的学习样板，其成功离不开联邦政府的充足财政支持。事实上，充足的资金基础是公设辩护项目成功的关键，只要保证资金的充足，任何模式的辩护服务都能成为有效的、高质量的辩护。相比较下，哪一种经费模式更具优势呢？

一般认为经费最为充足的公设辩护组织是州立模式的组织，但是并不是所有的州立项目都能从州政府获得充足拨款。例如，已经有25年历史的密西西比州的公设辩护项目和肯塔基州的公共辩护项目都从各自的州政府获得财政拨款，但是两个组织一直面临经费不足、案件负荷量过大等问题。

多年来，无论是联邦还是州的调研都发现全美真正能够获得充足资金支持的公设辩护组织寥寥无几。组织所隶属的政府的层级与经费是否充足之间并不存在正相关关系，但与经费是否稳定大致呈现正相关关系。在2008年至2012年间，在贫困者辩护服务经费减少的21个州中，只有4个州是采取州立公设辩护模式的，其余的17个州均采用县立公设辩护模式。在州立公设辩护模式下形成了颇具规模的公设辩护体系，州政府不能够随意操纵公设辩护组织的经费，由州公设辩护办公室统一调配全州的财政经费等辩护资源，引领本州公设辩护项目在重重危机中艰难前进。

因此，我们可以发现：总体来说，政府层级越高，越能保证经费的稳定和充足。

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